工程造价管理改革相关问题问答（一）
为加强工程造价管理改革宣传，形成改革共识，指导各方准确理解改革精神，更好把握改革方向，部标准定额司组织部标准定额研究所、中国建设工程造价管理协会、地方工程造价管理总站等各方面专家，对改革工作涉及的20个相关问题进行研究分析，以问答形式给出了专家解读。我们将分期印发。
问题一：为什么要全面推行工程量清单计价？
答：工程量清单计价是实现“市场决定造价”的重要制度，目前在我国使用国有资金投资的建设工程发承包，必须采用工程量清单计价。清单计价有以下优点：
一是保证了公平竞争。工程量清单计价为公平竞争提供了平台，投标人在同一工程量清单基础上，根据施工技术方案、自身管理水平和市场情况进行报价，优胜劣汰，体现公平竞争和市场在工程造价确定中起决定性作用的原则。
二是体现了风险共担。工程量清单计价，要求发承包双方在合同中约定计价风险的范围，并本着公平、共担的原则，对风险范围的约定提供了参考供发承包双方选择，保证了发承包双方的权责对等。
三是实现了工程造价由事后算总帐向事前算细帐的转变。清单计价要求在工程实施前，发承包双方通过招投标确定详细的分部分项工程的工程量和综合单价，签订合同确定造价，做到了事前算好账，改变了过去竣工结算事后算总账的模式，能有效缩短结算时限，较少竣工结算纠纷。
四是改进了进度款支付和工程结算工作，强化了合同管理。清单计价使合同管理更具操作性，中标后，业主要与中标单位签订施工合同，业主根据合同签订的综合单价和施工企业完成的工程量，很容易确定进度款的拨付额。工程竣工后，根据设计变更和工程量差，确定工程结算价，强化了合同管理。
五是有利于建设单位控制投资。清单项目已经设置到分部分项工程，并且工程特征描述清晰透明，使得综合单价便于组价。在没有工程变更和工程量差的情况下，合同价和结算价应该一致。如果涉及设计变更，发包方能马上知道对造价有多大影响，会根据投资情况决定是否变更或对变更方案进行比较，确定恰当的处理方法，有利于建设单位控制投资。
六是促进了施工企业技术和管理水平的提高。清单项目的综合单价取决于企业管理水平和技术水平的高低，承包方必须依据合同约定的综合单价，精心组织施工，在保证质量和工期的前提下，合理确定施工要素投入，控制工程成本。有助于施工企业技术进步，提高管理水平。
七是促进了工程造价管理部门更新观念、转变职能。实行清单计价，要求工程造价管理的重点在依法监管、加强服务，这就使得工程造价管理机构在监管和服务上下功夫，规范市场行为，完善计价定额，及时提供造价信息，提高工作质量。
八是推动了工程造价从业人员素质的提高。实行清单计价，要求工程造价专业人员不仅会算量计价，而且要掌握施工技术，精通工程管理、熟悉政策法规，了解市场情况，向全面发展的复合型人才转变。
九是有利于促进我国企业走出去战略的实现。清单计价是国际上较为通行的做法，国外在招投标中大都采取清单计价，大多数国家还为此制定了统一的规则，推行工程量清单计价有利于与国际惯例接轨，有利于参与国际竞争。
从执行情况看，清单计价推广仍然任重道远，主要原因一是长期以来，定额计价的传统根深蒂固，建设各方主体对于清单计价的意义认识不到位。二是与清单计价的体系配套的政策、依据等尚不完善，制约了清单计价的全面推广。
综上所述，清单计价有利于实现“市场决定造价”，为“企业自主报价，竞争形成价格”提供制度保障。我们要在不断完善清单计价相关制度的同时，进一步扩大清单计价的适用范围，不仅在国有资金投资的建设工程中推行清单计价，还在非国有资金投资的建设工程中推行清单计价。
问题二：如何构建科学合理的工程计价依据体系？
答：当前，各行业、各地区的工程计价依据众多，沟通不畅，造成计价方法不一，表现形式多样，水平差异较大，包括工程项目划分规则、工程量计算规则、综合单价包含内容等一系列计价规则不统一，给企业造成很大困扰，也导致很多纠纷。解决这些问题，必须逐步统一各行业、各地区的工程计价规则，以工程量清单为核心，构建科学合理的工程计价依据体系。
首先要继续推进工程量清单的改革。一是推进清单全费用综合单价，将规费和税金也计入综合单价中，使得综合单价包括完成该清单项目的全部费用。二是研究建立多层级清单，每一层清单项目都设置单独的特征描述和工程量计算规则，满足不同需要。三是完善清单体系，加强与公路、水利等行业工程清单联系，保证各行业工程清单计价规则一致。
其次要开展工程定额的改革。一是制定定额编制规则，保证相同的定额子目表达的范围和工作内容相同，最终实现全国定额子目层级上的可比性。二是制定定额体系和管理办法，梳理专业划分和管理归属，建立定额动态调整机制，减少交叉重复、资源浪费，保证定额及时修编。三是保证定额与清单的衔接，特别是定额项目划分和工程量计算规则上要尽量与工程量清单保持一致。
问题三：为何要建立多层级工程量清单？
答：目前，清单计价只适用于施工图阶段，不能适用EPC或设计施工一体化发包的需要，不满足估算、概算阶段的计价需要，影响了清单计价的推广。要解决这个问题，就要参考日本的经验，研究建立多层级的工程量清单。
多层级工程量清单是指，项目划分从单项、单位、分部、分项至构件逐步细化，每一层级都设置单独的特征描述和工程量计算规则。图纸完善的时候可以选择下层项目，图纸还未完善的时候可以选择比较综合的上层项目，由使用方根据自身具体情况选择使用。这样便可以有效满足EPC或设计施工一体化发包的需要，在设计施工图还未完成时，保证发承包活动的有序进行。
问题四：为何要统一各行业、各地区工程定额编制规则
答：当前，各行业、各地区编制定额没有统一的规则要求，各行业、各地区各自为政，从不同的角度出发编制定额。这样做一是导致了定额表现形式多样，如有的是“单位估价表”形式，有的是“不含人工、机械台班消耗量”内容的形式，有的是“包含管理费和利润”内容的形式，有的是“包含管理费”内容的形式。表现形式的不统一，给企业投标报价带来了不便，同时也严重影响定额的权威性。二是不同行业和地区相同的定额子目却包含不同的工作内容，无法实现定额子目横向水平比较。
制定统一的定额编制规则，一是有助于打破各自为政的局面，使各行业、各地区在统一的顶层设计下开展定额编制工作，有利于统一定额的表现形式，保证定额权威性。二是统一定额编码、子目设置和工作内容的编制要求，保证相同的定额子目、相同的工作内容表达的范围和口径相同，实现全国定额子目层级上的横向可比性。有助于各行业、各地区定额的比较，更好的提升定额编制水平。
工程造价管理改革相关问题问答（二）
问题五：为何要推广要素价格指数调价法？
答：要素价格调整包括指数调价法和造价信息价调价法。目前，全国大部分省市、行业对建设工程要素价格的调整，是通过当地造价管理机构在杂志或信息网上发布的人、材、机价格信息(个别省发布指数信息)进行调整。建设各方普遍认为这种调价方法非常繁琐，工作量大，也容易引起建设各方价格上的纠纷，导致拖延办理竣工结算。
要素价格指数调价法相对造价信息调价法，一是调价方便容易操作，一般事先确定各要素在工程合同价款中所占的权重，在采用施工合同示范文本和清单计价规范提供的调值公式；在工程款支付时，根据有关机构公布的生产要素价格指数和约定的调值公式，计算结算价款。二是可以避免承包商在报价时把不能合理预见的物价上涨因素考虑到投标报价中来，而是在合同中约定发生物价波动时，业主对承包商追加支付因物价波动造成的费用。这种方式既可使承包商免受物价波动风险的负面影响，同时有利于业主降低工程造价，从而维护双方的正当利益，体现了权利与义务统一的原则。三是能够快速完成工程价款结算，减少工程结算久拖不决的现象，缓解社会矛盾。
推广要素价格指数调价法，对于发承包双方快速、公平、合理地进行工程结算，减少扯皮、拖延现象的产生具有重要作用。下一步，住房城乡建设部将加强要素价格指数调价法研究，各级工程造价管理机构要抓住机遇，推进工程造价指数指标的编制和发布，推广要素价格指数调价法。
问题六：如何建立服务从工程建设到维修养护全过程的工程定额体系？
答：当前工程定额主要服务于建设项目的实施阶段，无法满足从工程建设到维修养护全过程的造价管理的需要，建立服务全过程的工程定额体系要做好以下几个方面的工作：
一是制定定额体系框架。在梳理现有工程定额基础上，按照体系制定的原则和理论，各级定额管理部门按照各自的分工做好定额体系的制定，定额体系要覆盖各个专业以及从估算、概算、预算到维修养护各个阶段，同时要积极主动满足工程建设对各类定额的需求，减少定额项目的交叉重复，满足全过程计价的需要。住建部要做好全国定额体系的总体规划，明确国家定额、行业定额、地区定额编制的统一性技术规定和要求；各行业、各地区按统一的规定和要求，编制完善各自的定额体系。
二是制定定额编制计划。各行业、各地区要按照定额体系做好工程定额的编制和修订计划，包括五年规划和长远规划。住房城乡建设部要做好顶层设计，制定定额管理办法和编制规则，完成国家定额的编修规划，编制劳动定额和材料消耗定额和机械台班消耗定额，为各行业、各地区的计价定额编制打好基础。各行业、各地区要做好计价定额、费用定额、工期定额的编制工作，尤其要做好缺失较多的估算概算维修养护阶段定额的编制，完成从工程建设到维修养护全过程的工程定额的编制工作。
问题七：工程定额的定位是什么？如何提高工程定额编制水平？
答：长期以来，定额作为我国工程造价领域主要的计价依据，发挥了巨大的作用，但是在市场经济下，随着投资体制改革的不断深化，现代建筑市场体系不断完善，定额所扮演的角色面临转型。《改革意见》决定：工程定额对国有资金投资工程作为其编制估算、概算、最高投标限价的依据，对其他工程仅供参考。一是明确定额在国有投资工程招投标后以及民间投资工程计价中只有参考作用，二是明确定额在国有投资工程前期估价时候的依据作用，前者体现了定额技术层面的作用，后者体现了定额政策层面的作用。
当前定额存在的最大问题是脱离市场，水平不高，对定额的权威性产生较大影响。解决以上问题必须从以下几个方面着手：
一是要完善顶层设计，制定定额编制规则。要总结推广全国定额编制先进经验，优化和统一定额的子目划分、工作内容、工程量计算规则，创新定额消耗量测定方法，指导各地按照统一的顶层设计编制定额，实现定额编制从经验做法向科学化编制转变。
二是要加强造价数据积累。定额消耗量的测算一般建立在施工现场的测定上，需要施工单位的大力配合。随着市场经济的发展和企业管理方式的转变，现在的施工人员多数都是专业的劳务分包队伍，已经没有办法实现原有的数据测算。这就要求转变工作方式，创新数据积累方法。要积极利用信息技术，建立国家工程造价数据库，从各地积累的招投标和结算文件中挖掘数据，同时建立造价咨询企业及造价人员成果资料上报制度，与继续教育和信用建设挂钩，充分发挥造价师及造价员的作用，积累各项数据。
三是注重定额编制人才的培养。现在各地定额管理部门的人员普遍青黄不接，要鼓励各地在定额编制中培养人才，通过编制定额培养一批人才。
四是鼓励社会力量编制定额。传统的定额都是由各行业、各地区造价管理机构来组织编制的，建设单位和施工、咨询单位多数参与较少。要鼓励建设各方参与到定额编制中来，充分发挥企业、科研单位、社团组织等社会力量在工程定额编制中的基础作用。
问题八：为什么要建立工程定额动态调整机制？
答：当前工程定额存在的问题一是调整不及时，比如有的行业、地区10多年才修编一次，定额不能及时反映新技术、新材料、新工艺、新设备、新结构的发展变化，满足不了市场需求。二是与新形势、新任务的发展不适应，如缺乏绿色低碳、节能环保、建筑工业化等所需的定额，定额的针对性不强。
要建立全面修订和局部修订相结合的动态调整机制。一是为适应科学技术发展的需要，应及时将新型工程纳入定额编制工作，并组织制订新的定额。二是为适应工程技术快速发展的需要，建设工程定额发布实施后，一般应每五年进行全面修订。三是对已不适应工程建设实际需要或内容存在滞后的部分，应每年及时进行局部修订。四是对工程建设中出现的新技术、新结构、新工艺、新材料、新设备等情况，应及时编制补充定额。
浙江省建设工程造价管理协会